OPORTUNIDADES
DE INTEGRACIÓN DE INSTRUMENTOS Y POLÍTICAS EN LA
PLANEACIÓN AMBIENTAL
Enrique
Provencio Durazo
El
enfoque de desarrollo sustentable condensa una trayectoria de
planteamientos y consensos internacionales en torno a la necesidad
de lograr desarrollos nacionales que integren positivamente los
objetivos económicos, sociales y ambientales. A continuación
se presenta una visión general de los logros y dificultades
detectados a nivel mundial y, en particular, de la problemática
que enfrenta la integración de políticas.
A
cinco años de Río
Desde
la Conferencia Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo de 1992,
en la que se estableció el compromiso político de
cooperar en materia de desarrollo y medio ambiente a través
del Programa o Agenda 21, la 47 Asamblea General de las Naciones
Unidas convocó a un periodo extraordinario de sesiones
en 1997 para realizar una evaluación global de logros y
dificultades.
Los
indicadores e informes así como la generación de
conocimientos, apuntan a la persistencia de las tendencias de
deterioro del medio ambiente y los recursos naturales y a la necesidad
crucial de llevar a cabo revisiones permanentes.
Por
su parte, el Informe GEO 1 del Programa de las Naciones Unidas
sobre el Medio Ambiente reconoce que efectivamente el medio ambiente
mundial ha continuado degradándose y que persisten importantes
problemas sin respuestas adecuadas. Entre éstos, se pueden
citar los siguientes:
-
Continúan
realizándose prácticas insustentables en el
uso de recursos renovables -tierra, bosques, agua dulce, áreas
costeras, pesca y aire urbano- los cuales están fuera
de su capacidad de regeneración natural.
-
Los
gases con efecto invernadero todavía se emiten en niveles
más altos que la meta de estabilización acordada
en la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio
Climático.
-
Continúan
disminuyendo las áreas naturales y su biodiversidad
debido a la expansión de las tierras agrícolas
y de los asentamientos humanos urbanos y rurales.
-
El
creciente y penetrante uso de químicos para impulsar
el crecimiento económico está provocando importantes
riesgos de salud y de contaminación ambiental.
-
El
desarrollo global del sector de la energía no es sustentable.
-
La
constante urbanización y el crecimiento inadecuado
de los centros de población debido a la falta planificación
y de regulación de los usos del suelo, particularmente
en las áreas costeras, coloca una tensión importante
tanto al interior de las ciudades como en los ecosistemas
adyacentes y en regiones alejadas.
-
Las
interacciones complejas entre los ciclos globales biogeoquímicos
están conduciendo a una acidificación amplia
y extensa, a la variabilidad climática, a cambios en
los ciclos hidrológicos y a la pérdida de la
biodiversidad, de la biomasa y de la bioproductividad.
Áreas
de mayor avance
Entre
los avances destaca el desarrollo de un mejor marco conceptual
con el despliegue de enfoques más específicos, como
el de desarrollo humano sustentable. Se ha visto que el discurso
del desarrollo ha cambiado, igual que su teoría y los temas
en una perspectiva más rica, como los de población,
pobreza, estudios de género, entre otros. Asimismo, ha
habido una especie de eclosión de investigaciones y de
publicaciones en la materia.
También
se reconoce la generación de un mejor marco institucional
para el debate y el establecimiento de compromisos. En sentido
amplio, se ha ido generando una institucionalidad y sobre todo
una legitimidad del enfoque de desarrollo sustentable con la creación
de nuevas instituciones públicas, la generación
de nuevos acuerdos internacionales y, en particular, con la creación
de la Comisión de Desarrollo Sustentable de la Organización
de las Naciones Unidas como instancia para promover la integración
de las políticas relevantes para lograr la sustentabilidad
del desarrollo.
Sin
embargo, el enfoque se ha ido trasminando hacia diversos grupos
y organismos, pero muy lentamente hacia las instituciones "duras",
como es el caso de las normas y reglas informales que subyacen
en usos y costumbres, educación y otros.
El
mismo Informe GEO 1 reconoce los avances en la conceptualización
y en el entramado institucional para el desarrollo sustentable,
puntualizando esfuerzos sustanciales en las esferas de:
-
desarrollo
institucional y marcos legales;
-
cooperación
internacional;
-
tecnologías
ambientalmente sanas y procesos de producción más
limpios;
-
diseño
y aplicación de instrumentos económicos;
-
participación
pública y emergencia de la acción del sector
privado.
A
esta lista se suma el incipiente desarrollo de mercados ambientales
y los esfuerzos por diseñar y generar indicadores de sustentabilidad.
Por
su parte, la Comisión de Desarrollo Sustentable en su informe
de 1997 presenta un balance de los avances que a nivel internacional
se alcanzaron en tres áreas importantes, a saber: en las
relativas a la conformación de las estructuras nacionales
para la toma de decisiones; la implementación de instrumentos
y programas, y el despliegue de políticas, programas y
legislación.
En
materia de estructuras nacionales para la toma de decisiones,
los diversos países tienen mayores avances en la creación
de órganos nacionales abocados a la coordinación
del desarrollo sustentable y en los trabajos de revisión
de su legislación después de la Conferencia de Río.
En contraste, existen escasos avances, de manera particular, en
la integración de sus Agendas 21 Nacional y Local (Gráfica
1: Avance en la conformación de la estructura nacional
para la toma de decisiones), siendo uno de los instrumentos
esenciales para la integración de políticas sectoriales,
basada en el consenso y la corresponsabilidad de todos los actores
sociales.
Respecto
al avance en la implementación de instrumentos y programas
nacionales, existe un creciente interés por incorporar
el desarrollo sustentable en la educación y en la formulación
e instrumentación de programas de reuso y reciclado. Por
el contrario, los países todavía muestran grandes
rezagos en la incorporación de programas de cuentas ambientales
y, en menor medida, en cuanto a la disponibilidad de regulaciones
para ecoetiquetados (Gráfica 2: Avance en la implementación
de instrumentos y programas).
Finalmente,
en relación al avance en la instrumentación de políticas,
programas y de la legislación nacionales, resalta la importancia
que se ha dado a temas claves: bosques y deforestación;
biodiversidad; agricultura sustentable; planeación del
uso del suelo y residuos sólidos. Por el contrario, existen
pocos avances en la generación de programas sobre residuos
peligrosos; cambios en los patrones de consumo y producción;
océanos; desertificación y sequía; y desarrollo
sustentable de regiones de montaña (Gráfica 3: Avance
en la instrumentación de políticas, programas y
legislación).
Para
el caso de México, la estrategia para inducir el tránsito
hacia un desarrollo sustentable se concentra en tres grandes vertientes:
la contención de las tendencias de deterioro del medio
ambiente y los recursos naturales; el fomento a un aprovechamiento
y uso más sustentable de los recursos naturales y en acciones
de conservación que contribuyan al desarrollo social, especialmente,
mediante el impulso de programas integrales regionales. Los cambios
están ocurriendo en los ámbitos de las reformas
institucionales, la adopción de nuevos enfoques, estrategias
y políticas, el desarrollo de la regulación ambiental,
las innovaciones en una gestión ambiental descentralizada,
y la creación de nuevas condiciones para la participación
social.
En
la última reunión de evaluación de Río,
se ha reconocido el esfuerzo de formación y operación
de su Consejo Consultivo Nacional para el Desarrollo Sustentable
y los compromisos que el país ha cumplido en cuanto a cambio
climático, biodiversidad y en principios para la ordenación,
conservación y el desarrollo sustentable de bosques de
todo tipo. Asimismo, México ha ratificado diversos acuerdos
internacionales como las Convenciones de CITES, Basilea, Desertificación,
Biodiversidad y Cambio Climático; los de Discriminación
contra la Mujer, Protocolo de Montreal, Derechos de los Niños,
Población Indígena y la Ley del Mar.
Áreas
de mayor rezago
En
la gran mayoría de los países continúan manifestándose
las problemáticas de orden social y económico identificadas
en la Cumbre de la Tierra, como partes substanciales para la transición
a la sustentabilidad.
-
El
crecimiento de la pobreza y su persistencia continúa
impidiendo y minando el desarrollo socioeconómico de
muchas regiones del mundo, así mismo los procesos demográficos,
en particular el crecimiento poblacional, en combinación
con la pobreza rural y la inseguridad en la tenencia de la
tierra, son factores que inciden en la deforestación
y la constante degradación del suelo.
-
La
constante urbanización impone retos sin precedentes
en cuanto al ordenamiento territorial de los asentamientos
humanos y el desarrollo urbano de los centros de población,
especialmente para las autoridades locales de los países
menos desarrollados. En las ciudades los problemas prioritarios
continúan siendo su expansión física
descontrolada, la eliminación de los residuos sólidos
y líquidos y la contaminación del aire, por
lo que en el futuro seguirán siendo elevados los esfuerzos
financieros dirigidos a abatir su deterioro.
-
El
consumo de combustibles fósiles en países industrializados
se está estabilizando lentamente, pero muchas emisiones
contaminantes continúan subiendo, especialmente las
emisiones de dióxido de carbono responsables del calentamiento
global. Asimismo, el rápido crecimiento económico
en muchos países en desarrollo está llevando
a una contaminación severa tanto a nivel local como
regional y a un daño poco cuantificado de la salud
humana. Se estima que para el 2050, el consumo de energía
se habrá duplicado.
Otros
temas presentan todavía ciertos rezagos, entre otros: patrones
de consumo y producción, financiamiento, transferencia
de tecnología y articulación e integración
de políticas, tema que trataremos más ampliamente
en las siguientes páginas.
Integración
de instrumentos y políticas en la planeación ambiental:
problemática básica
La
OCDE reporta una serie de obstáculos comunes para que los
países avancen en la integración de políticas
en la perspectiva del desarrollo sustentable, entre los que destacan:
Ia crónica ausencia de coordinación interinstitucional;
Ia frecuente falta de disposición y práctica de
los ministerios para una coordinación efectiva; y las insuficiencias
en personal y de atribuciones de las autoridades ambientales.
Estos
obstáculos marcan un contexto sumamente adverso para integrar
y coordinar políticas, en particular si se considera la
fragmentación de la acción gubernamental y el hecho
de que la gran mayoría de los problemas ambientales ocurren
en los sectores "no-ambientales" de la administración pública:
agricultura, industria, hacienda y desarrollo urbano, entre otros.
En la actualidad, todavía persiste la situación
de que en la mayoría de los casos en que se logran imponer
criterios ambientales a las políticas sectoriales, las
razones y presiones originarias están asociadas a la protección
de la salud humana. Muy rara vez se atiende a necesidades imperativas
de cuidar a un recurso natural estratégico o atender un
deterioro ambiental crítico.
Comúnmente
los criterios ambientales sólo se "insertan" al principio
o al final del proceso de toma de decisiones, a manera de condicionante
de la política sectorial y no en el centro del proceso
-como una constante y factor transformador- a partir de un enfoque
más integral en la dirección del desarrollo sustentable.
Asimismo,
eI proceso de integración de políticas se complica
por el hecho, común para diversos países, de que
el medio ambiente ya no está en el primer plano de la agenda
nacional, como lo estaba en la década de los ochenta, en
lo que se refiere al interés público o más
específicamente a las preocupaciones más acuciantes
de la ciudadanía. Por suerte, éste no es el caso
de nuestro país.
El
tránsito al desarrollo sustentable requiere de acciones
de planeación y conducción, que presuponen cambios
institucionales para traducir el concepto en acciones viables.
Estos cambios se tienen que plantear en el sentido amplio de institución
que abarca estructuras estatales, reglas no formales expresadas
en expectativas, usos y costumbres, procesos de decisión,
marcos legales, códigos de conducta por gremios, profesiones
y agrupamientos sociales, compromisos y reglas internacionales
y de mercados. Las instituciones son el basamento de la interacción
humana, que determina las condicionantes para solucionar situaciones
de intereses encontrados y establecer qué es socialmente
aceptable: cuestiones que determinan las trayectorias, ritmos
e intensidades de la transición al desarrollo sustentable.
Las
tradicionales estructuras estatales y la hechura de las políticas
públicas siguen predominando y resultan ser inadecuadas
para inducir el tránsito al desarrollo sustentable ya que,
por décadas, hemos reproducido una dinámica institucional
y un diseño de políticas que no es proclive a la
información al público, a la transparencia y al
involucramiento y participación efectiva de Ios agentes
interesados. Más aún, factores de insustentabilidad
han estado inmersos en el mismo tejido de muchas políticas,
programas e instrumentos de fomento. Hoy en día, nos adentramos
a una larga etapa de revisión y ajuste.
El
debate y la experiencia de varios países marcan como dimensiones
de cambio institucional en la dirección del desarrollo
sustentable, las siguientes:
-
integración
de políticas y coordinación institucional;
-
transparencia
con efectivo ejercicio del derecho público a la información;
-
definición
de metas viables calendarizadas;
-
rendición
de cuentas bajo un marco de evaluación estratégica.
Estas
tres últimas vertientes presuponen la construcción
de mecanismos de evaluación del desempeño institucional,
ensamblados dentro de los procesos de decisión gubernamentales.
Por
su parte, también existe un creciente reconocimiento internacional
de que las metas deben constituir el marco en torno al cual se
debe diseñar y construir la estrategia de desarrollo sustentable,
como se observa en el actual esfuerzo estadounidense (The National
Environmental Goal-Setting Programme) el cual contempla, como
lineamiento básico, convertir al proceso de definición
de metas en una responsabilidad interinstitucional, incorporando
una consulta pública adecuada y el respaldo de los agentes
más relevantes en función de las metas por alcanzar.
Desde
la perspectiva ambiental, los rasgos deseados para el proceso
de planeación son una expresión del tipo
de cambios institucionales que demanda la integración de
políticas:
-
perspectiva
de mediano y largo plazo;
-
flexibilidad
y una mejor información ambiental como factores clave;
-
responsabilidades
ambientales compartidas entre varios ministerios,
-
corresponsabilidad
con una diversa gama de actores sociales;
-
definición
de metas ambientales y de mecanismos de rendición de
cuentas por parte del gobierno.
Es
decir, se requiere de una elaboración sólida y con
sentido estratégico de planes ambientales y de propuestas
programáticas para la incorporación de la dimensión
ambiental en los planes sectoriales, como vía para la integración
de políticas al estimular la cooperación interinstitucional,
ubicar temas ambientales en la agenda gubernamental, considerar
y privilegiar la construcción de capacidades estatales
y sociales, y propiciar la formación de redes de consenso
y confianza.
Vertientes
de integración de políticas
La
vía para inducir procesos de integración de políticas
incluye acciones de cambio institucional en seis grandes vertientes:
-
Integración
vía concentración: concentrar atribuciones
y responsabilidades en una sola entidad estatal, como es el
caso de SEMARNAP en la que se integraron las respectivas a
la política ambiental, de recursos naturales y pesca.
La integración ha sido fortalecida mediante la reciente
reforma a la Ley General del Equilibrio Ecológico y
la Protección al Ambiente;
-
Integración
vía extensión horizontal: integrar factores
ambientales en la formulación de políticas de
los diferentes sectores, extendiendo las responsabilidades
a lo largo de todos los organismos estatales; y generar espacios
de interacción sectorial, como son los gabinetes y
consejos especializados. Tal es el caso de la interacción
que se ha dado con la Secretaría de Educación
Pública para la incorporación de la dimensión
ambiental en el sistema de educación formal y con el
sector energético para incorporar criterios ambientales
e incrementar la eficiencia del uso de la energía,
entre otros aspectos;
-
Integración
vía extensión vertical: inducir que el propósito
y enfoque del instrumento Manifestación de Impacto
Ambiental se convierta en una metodología y práctica
gubernamental de Evaluación Ambiental Estratégica
(por sus siglas en inglés SEA, Strategic Environmental
Assessment), que se extienda verticalmente hacia los planes,
programas y políticas globales y específicas.
Esta tendencia comienza a observarse en múltiples países,
y es clave para "reverdecer" todos los sectores de la administración
pública y para facilitar la integración vía
extensión horizontal. En México, la Manifestación
de Impacto Ambiental cobra también mayor fuerza a través
de las reformas al marco jurídico, permitiendo trascender
su carácter regulatorio unilaterial y convertirlo en
una herramienta de autorregulación de los sectores
productivos;
-
Integración
vía relación intergubernamental: generar
mayor coordinación y mejor distribución de atribuciones
entre los órdenes de gobierno, tendente a una gestión
ambiental integrada y descentralizada. La descentralización
de la gestión ambiental en México está
actualmente orientada al fortalecimiento de las atribuciones
que en la materia tienen los gobiernos de los estados y municipios
así como a la descentralización de funciones
en materia forestal, de pesca, parques nacionales y de agua,
entre otras;
-
Integración
regional: orientar y respaldar procesos de desarrollo
regional que contemplen la convergencia de propósitos
económicos, sociales y ambientales. En este sentido
se pueden citar a los Programas de Desarrollo Regional Sustentable,
para la atención de regiones prioritarias del país;
Frontera XXI, que representa un programa de cooperación
entre México y Estados Unidos en materia de agua, residuos
sólidos y peligrosos, aire, recursos naturales e información
ambiental; los Programas de Mediano Plazo Estatales y las
Agenda 21 Locales, como es el caso de la de Aguascalientes,
a nivel estatal y municipal. Por su parte, el Ordenamiento
Ecológico del Territorio, en particular los regionales,
también son instrumentos de la política ambiental
que fueron fortalecidos con la reforma a la legislación
ambiental para inducir y regular los usos del suelo y las
actividades productivas que se desarrollan en el territorio
nacional;
-
Integración
vía relación con la sociedad: complementar
y respaldar los enfoques y prácticas de comando y control
gubernamental en la gestión ambiental, por medio de
la consulta y deliberación pública, la acción
conjunta y el involucramiento de los agentes sociales, que
cristalice en entidades conjuntas, institutos y consejos,
entre otros. En México se han ido consolidando el Consejo
Consultivo Nacional y cuatro Consejos Consultivos Regionales
para el Desarrollo Sustentable así como tres consejos
técnicos consultivos en materia forestal, para la restauración
y conservación de los suelos y de las áreas
naturales protegidas, que conjuntan los esfuerzos y la participación
de los sectores académico y de investigación,
no gubernamental, social y privado.
Esta
última vertiente está relacionada con la expansión
del uso de los denominados instrumentos societales, que comprenden
los mecanismos de participación social, acceso público
a la información, esquemas de incentivos que propicien
cambios en los patrones de consumo, y toda una variedad de medidas
voluntarias o negociadas entre agentes relevantes y autoridades
gubernamentales, como es el caso de los acuerdos voluntarios entre
gobierno e industria. En este sentido, el Sistema Integrado de
Regulación y Gestión Ambiental en la Industria instrumentado
en el país, está permitiendo la coordinación
institucional para favorecer la eficiencia administrativa así
como la creación de espacios de convergencia entre los
intereses de productividad y competitividad del sector privado
y los intereses públicos que demandan un ambiente más
limpio y saludable.
Dichos
instrumentos presionan indirectamente a favor de la integración
de políticas, mejoran el proceso de formulación
de nuevas políticas, leyes y regulaciones y representan
una vía de costo-efectividad y alta flexibilidad para alcanzar
las metas pactadas, además de jugar un papel complementario
a las regulaciones y los instrumentos económicos.
Actualmente
en diferentes países se recurre a combinaciones de las
mencionadas seis vertientes de integración, donde lo más
importante es el balance entre ellas y el diseño de una
estrategia gradual de articulación de políticas
ambientales con las políticas fiscales por medio de impuestos
ecológicos, reformas fiscales y redireccionamiento de los
subsidios.
"Enverdecimiento"
del gobierno e integración de políticas
Una
tendencia muy positiva de cambio institucional a favor de la integración
de políticas, está dada por el proceso de "enverdecimiento"
del gobierno que comprende al conjunto de esfuerzos orientados
a incrementar la sensibilidad ambiental en las operaciones e instalaciones
gubernamentales, el cual presenta tres grandes bondades:
-
El
gobierno demuestra liderazgo al alcanzar altos estandares
de desempeño ambiental en sus instalaciones y operaciones.
-
El
gobierno, con su importante capacidad de consumo y producción
de bienes y servicios, y con sus mejoras en el desempeño
ambiental de sus instalaciones y operaciones, contribuye significativamente
al desarrollo de patrones de consumo y producción más
sustentables.
-
El
"enverdecimiento" del gobierno tiene efectos positivos más
allá de la esfera ambiental, entre ellos, la reducción
de costos de operación y la creación de empleo.
En
este sentido, la OCDE ha acordado las siguientes recomendaciones
para sus países miembros:
La
recomendación a nivel de política general consiste
en integrar consideraciones ambientales en todas las facetas de
las operaciones e instalaciones de gobierno, incluyendo las relacionadas
con el proceso de toma de decisiones.
A
nivel de políticas específicas, las recomendaciones
sugieren la necesidad de:
-
identificar
objetivos y establecer metas y tiempos para la optimización
en el uso de energía, agua y materiales en las operaciones
cotidianas, en particular, a través de medidas de reducción,
reutilización, reciclado y recuperación;
-
alentar
la eficiencia, uso óptimo y conservación de
recursos naturales y minimizar la generación de residuos,
en el diseño, construcción, y renovación
de instalaciones y edifcios públicos;
-
instrumentar
políticas de adquisiciones para privilegiar los productos
y servicios cuidadosos del medio ambiente;
-
alentar
y promover acciones en los otros órdenes de gobierno
para que mejoren el desempeño ambiental de sus operaciones
e instalaciones y alcancen los estándares del gobierno
central.
Las
medidas instrumentales sugeridas consisten en establecer mecanismos
efectivos de consulta y de coordinación entre ministerios
y agencias gubernamentales, que faciliten la integración
de consideraciones ambientales en los procesos de toma de decisiones
relacionados con operaciones e instalaciones del gobierno así
como aplicar enfoques de sistemas administrativos ambientales
en las etapas de desarrollo y operación de las instalaciones
y, sistemas para monitorear avances y evaluar estrategias orientados
a mejorar el desempeño ambiental.
Para
concluir, se considera que las precondiciones para avanzar en
la integración de políticas consisten en:
-
realizar
valoraciones que guíen la toma de decisiones y la formulación
de la política ambiental avanzando en la comprensión
y vinculación entre los diversos problemas ambientales
y en las interacciones entre medio ambiente y desarrollo;
-
aumentar
la capacidad para la evaluación integral y para efectuar
pronósticos y análisis del impacto ambiental
de las opciones de políticas alternativas;
-
traducir
los resultados científicos en un formato accesible
para los formuladores de políticas y para el público
en general;
-
desarrollar
métodos útiles y de bajo costo que permitan
monitorear las tendencias ambientales y los impactos de la
política;
-
invertir
en recolección y sistematización de información.
Referencias
Bibliográficas
(1997).
United Nations Environment Programme. Global Environment Outlook.
"For life on earth", Oxford University Press, New
York.
(1997).
Naciones Unidas, Comisión de Desarrollo Sustentable.
Assessment of Progress in the Implementation of Agenda 21 at
the National Level: Summary Tables and Graphs, New York.
