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La educación en México (1970-2000): de una estrategia Nacional a una estrategia Regional

Mario Aguilar Morales*
* Profesor normalista. Licenciado en Economía por la Universidad de Guadalajara (UDG); egresado de la maestría en Economía de la misma institución.

Introducción
La igualdad de oportunidades y el bienestar, son principios básicos de sociedades que aspiran a ser justas, un cuestionamiento complejo y difícil es definir qué elementos contribuyen a lograr estos principios, sin duda la educación es uno de los más notables. Es evidente que en México la educación difiere de ser igualitaria y universal, si consideramos las regiones se observan enormes diferencias.
    La carencia de educación adecuada es señalada como factor determinante en la continuidad e incremento de la pobreza en países de América Latina (Londoño, 1996). Implica considerar a la educación como sector clave para la integración de México al contexto de globalización comercial y libre competencia, y al mismo tiempo impulsar un proyecto de desarrollo nacional. Este contexto justifica estudios sobre educación, ya que interesa a autoridades educativas no seguir repitiendo los errores del pasado e interesa a la comunidad académica buscar una interpretación objetiva sobre las funciones reales del sistema educativo. Estos estudios pretenden además analizar fallas, diagnosticar problemas y por último recomendar soluciones.
    Este trabajo presenta como hipótesis la idea de que la transición educativa pasa de una estrategia de integración nacional a una política educativa de desarrollo regional donde aún no se definen las orientaciones y prácticas adecuadas, pero en un corto plazo se establecerán bases que definirán políticas a seguir en los próximos años. El objetivo general es clarificar qué elementos intervienen con mayor peso en este proceso. Teniendo como objetivo particular presentar una apreciación crítica de la educación en su momento actual.

Panorama del proyecto
Se presentan cuatro grandes temas, primero se hace un análisis histórico-económico de México, destacando la relación de estos procesos con el sistema educativo nacional, se presentan luego las políticas educativas que se han aplicado desde 1970 hasta la fecha, pero por su importancia se hace referencia al llamado Plan de Once Años; se analiza la calidad del sistema educativo, para después revisar algunos indicadores; se denota las diferencias entre los estados, destacando el hecho de que son los estados del Sur los que mantienen los indicadores de mayor atraso.¹ Al final son planteadas algunas conclusiones.

1. El contexto histórico económico
La época de crecimiento sin inflación (1956-1970), donde ocurre un importante crecimiento económico anual con estabilidad de precios, ha sido conocida con el nombre de desarrollo estabilizador,² se caracterizó por mantener fijo el tipo de cambio del peso con respecto al dólar –12.50 pesos por dólar³–, el gobierno recurre sobre todo al endeudamiento como medio de financiamiento; debe señalarse que el proteccionismo fue un pilar para la política económica de esta época. Según el Centro de Investigación para el Desarrollo, A. C. (CIDAC), en estudios que culminaron con el libro: Educación para una economía competitiva: hacia una estrategia de reforma, este contexto de proteccionismo económico tuvo como costo social, que no generó una demanda de trabajadores creativos, calificados, capaces de utilizar, adaptar y desarrollar nuevas tecnologías, hecho que se reflejó en la escasa competitividad de los productos nacionales. La gravedad del problema fue mayor si se considera que por factores políticos la política educativa privilegió a la educación superior, lo que se tradujo en la sobreoferta y subutilización de profesionistas –que sólo podrán administrar sin innovar–. Que a la vez implica un enorme desperdicio de recursos. Para el CIDAC, la principal misión de la educación es capacitar en forma eficaz a la mano de obra –que demanda una economía abierta–, con el argumento de que así tendrá acceso a más empleo, remuneraciones superiores y en consecuencia mayor igualdad social.
    En la época de 1970-1976, muchas medidas tuvieron cierta racionalidad dada la recomposición política provocada por el movimiento del ’68. Se considera a ésta, una época de reconciliación, aumentaron los presupuestos universitarios, se dio una cooptación de intelectuales y activistas del ’68, sé amplió la red universitaria creándose la Universidad Autónoma Metropolitana (UAM), el Colegio de Bachilleres y el Colegio Nacional de Formación Profesional, dadas las condiciones la educación superior tendrá como política central un crecimiento anárquico (Villaseñor, 1991).
    Ante la nueva integración mundial de las economías, se reconoce la necesidad de ser congruente y vincular la educación con las necesidades del mercado laboral, para este fin se han venido promoviendo una serie de reformas orientadas a dar una mayor vinculación a la formación adquirida en los procesos académicos con los procesos productivos, especialmente los vinculados con el sector externo. Buscando a largo plazo la generación de nuevo conocimiento científico y tecnológico, lo que apoyaría el planteamiento del CIDAC. Debe considerarse que las nuevas tendencias buscan especializar a las regiones en áreas donde se obtienen ventajas sobre todo en costos, lo que contribuye para su integración en la cadena comercial; con esta consideración México ha estado especializandose en el desarrollo de industrias maquiladoras,⁴ en este sentido pueden girar futuros proyectos de capacitación y programas que fortalezcan los conocimientos de la población en torno a estos sectores. En educación básica, deben integrarse avances técnicos y promover una mayor sensibilidad de los estudiantes hacia el sentido de la competencia como un elemento que en un futuro contribuirá al desarrollo de facultades individuales.

2. Políticas de la educación en México
La educación se ha considerado un bien público donde el gobierno juega un papel central, producir este servicio involucra a lo largo del tiempo un múltiple proceso burocrático y social, que puede entenderse mejor dirigiendo el estudio a los años, cuando se construyeron las bases para el desarrollo social del país y donde la educación fue vista como elemento de integración nacional, necesario para la unificación del país y todos los objetivos se supeditaron a su expansión, articulando intereses de los grupos docentes, administrativos y técnicos en una estructura burocrática compleja.
    Es desde el Plan Nacional para la Expansión y Mejoramiento de la Enseñanza Primaria conocido como Plan de Once Años,⁵ cuando la educación reviste un carácter especial; se introduce el libro de texto gratuito y se impulsa una intensa campaña de alfabetismo. Inicia la etapa de expansión de la educación más importante del México posrevolucionario, se contemplaba un período de once años (1959-1970) plazo en el que se debía lograr la meta de primaria para todos, objetivo no alcanzado.⁶ A partir de este programa, según críticos, se crea una educación laxa, uniforme, que excluía las particularidades que en lo concreto vivían los niños de las distintas regiones del país. Como intento por ampliar la capacidad de atención a la educación secundaria y ante la falta de personal docente especializado, se crea en 1968 el Sistema de Telesecundaria. Así, la política educativa se ha caracterizado por tener en los aspectos cuantitativos de la educación –en particular de la primaria– como su principal objetivo; más que un proyecto definido, el gobierno ha limitado su actuación a la tarea de empatar la oferta educativa con el dinámico crecimiento de la población.
    Entre 1970-76 se crea una Comisión Coordinadora de la Reforma Educativa, que emite una nueva Ley Federal de Educación (1973) que sustituye a la Ley Orgánica de la Educación Publica (1941); se buscaba una modernización en la enseñanza, apertura de la educación a todos los grupos sociales y ante los nuevos requerimientos sociales promover la flexibilidad de la educación; se introdujeron igualmente nuevos contenidos en libros de texto, en Ciencias Sociales, dada la época, los contenidos toman una orientación tercermundista. A partir de 1970 los subsidios a la mayoría de las universidades crecieron y en muchas de ellas surgieron nuevas carreras, más acordes con la nueva estructura de profesiones técnicas e industriales.
    Se impulsaron esfuerzos por cubrir el rezago de la educación en los adultos. En 1975 aparece la Ley Nacional de Educación y para propósitos de su cumplimiento en 1976 inicia funciones el Sistema Nacional de Educación para Adultos (SNEA) que es el antecedente que finalmente crea al Instituto Nacional para la Educación de los Adultos (INEA) –creado por decreto del 21 de agosto de 1981–. La educación para los adultos se define como una educación extraescolar, sustentada en el autodidáctismo.
    La administración 1976-82 promueve la creación de albergues escolares, educación para adultos, cursos comunitarios para las comunidades apartadas, pero también se tiene como objetivo vincular la educación con las necesidades de la producción, como parte de este objetivo se crea en 1979 el Colegio Nacional para la Educación Profesional y Técnica (CONALEP); para intentar hacer más eficiente la labor educativa en 1978 se creo la Universidad Pedagógica Nacional (UPN) y para este mismo objetivo en 1979 el Consejo Nacional Consultivo de Educación Normal.
    El Programa Nacional de Educación, Cultura, Recreación y Deporte, es el plan de la administración 1982-88, tiene como primer objetivo elevar la calidad de la educación en todos los niveles a partir de la formación integral de docentes; el segundo objetivo es racionalizar los recursos destinados a la educación y ampliar el acceso al sistema; un tercer objetivo era vincular la educación, la investigación científica, la tecnología y el desarrollo experimental con los requerimientos del país; el cuarto objetivo del programa se dirigía a descentralizar la educación básica y normal y a desconcentrar la educación superior, la investigación y la cultura.
    Durante el sexenio de Salinas de Gortari se crearon los programas Escuela digna y Niños en solidaridad que fueron financiados por el Banco Mundial, que a su vez destinó recursos a proyectos como el Programa para Abatir el Rezago Educativo (PARE) y el Programa para Abatir el Rezago Educativo en Educación Básica (PAREB). Para el maestro fue creada la Carrera Magisterial que se presenta como el medio adecuado para elevar la calidad del docente y su nivel de ingreso. En el ciclo escolar 1996-97 por primera vez se distribuyen libros de textos gratuitos para el primer año de secundaria en las zonas rurales pobres. El 18 de mayo de 1992 se firmo el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB), en este documento se acuerda la transferencia de la educación preescolar, primaria, secundaria y normal del control federal a los estados. Transferencia que busca sobre todo los objetivos: hacer más eficiente el aparato administrativo de la SEP. Pero para muchos, esto lleva implícita una medida radical: disminuir el poder sindical. El 13 de julio de 1993 se presentó una nueva Ley General de Educación.
    El Programa para la Modernización Educativa 1989-2000 plantea que lo prioritario es lograr un sistema educativo de mayor calidad, esto se requiere por la interacción de los mercados mundiales, el dinamismo del conocimiento y la productividad. Se plantean otros retos, como la descentralización para ganar eficiencia, satisfacer la demanda educativa (que consiste en atacar el analfabetismo y el analfabetismo funcional y satisfacer la demanda de educación básica, media y superior). Se prevé la necesidad de apoyar sistemas no formales de capacitación para el trabajo y mejorar la calidad de la educación superior.

3. La calidad de la educación
Pese a los importantes avances logrados en la educación, se mantienen graves deficiencias, la calidad es el problema más fuerte y el que más críticas recibe por parte de la sociedad, pese a que se cuenta con un sistema más amplio y complejo, existe insatisfacción social por la notoria falta de calidad en los planteles; se producen millones de textos, sin embargo existen opiniones que denotan que los contenidos educativos son obsoletos e irrelevantes para la sociedad actual y futura. Se postula que la educación es el instrumento para preparar los recursos humanos que el desarrollo de México demanda, pero, los diferentes niveles educativos no reproducen valores que exalten el trabajo. Aunque se ha logrado una importante cobertura en la educación básica, aún existen rezagos dramáticos en las zonas rurales.⁷
    El libro de Gilberto Guevara Niebla⁸ hace una crítica general del sistema de educación, a tal grado que en sus propias palabras:

    Catástrofe que se refleja en la baja calidad e irrelevancia de la educación nacional, que no ha sido capaz de incidir en una menor desigualdad social.
    Hacia finales del sexenio de Miguel de la Madrid se creó la Dirección de Evaluación del Proceso Educativo para evaluar el rendimiento de los alumnos de educación básica, se realizaron diagnósticos de los ciclos que van de 1985 a 1990. Para la evaluación del ciclo 1984-85 se muestrearon escuelas públicas federales; en el caso de la educación preescolar se midió el desarrollo del niño y no su rendimiento académico. En los resultados se concluye que sólo un grupo de niños logró cubrir los objetivos de la educación preescolar, el resto solo adquiere un mayor grado de socialización, sin cumplir los objetivos que guardan una mayor relación con el nivel inmediato superior: la primaria. En torno a la educación primaria, se cita la cifra de 31.1% de niños con rendimiento nulo o mínimo aprobatorio, se da aquí una relación inversa entre el grado y el nivel de aprovechamiento que se explica porque el niño avanza grado a grado con enormes carencias que se complican conforme avanza. En evaluaciones posteriores se encontró que en sexto año se encuentran los niveles más bajos de toda la primaria.

Evaluación aplicada por la revista Nexos
Ésta se aplico a 3,248 niños de 175 grupos escolares de educación primaria, 95.4% de escuelas públicas y 4.59% de escuelas privadas, la evaluación consistió en preguntas referidas a los contenidos centrales de los programas de primero a sexto grado; el promedio global de calificación en los exámenes fue de 4.8 y sólo el 16.3% aprobaron.
    Queda de manifiesto en estas evaluaciones, publicas y privadas, que la educación básica no satisface los objetivos académicos establecidos, de acuerdo con estos resultados, las zonas rurales y las entidades más pobres son las que presentan los saldos más bajos.
    La gran expansión educativa, que generó una baja en la calidad y que se manifiesta en forma inmediata en las altas tasas de reprobación, índice creciente de deserción que generaba una baja eficiencia terminal a fines de los setenta y que difícilmente alcanzaba el 50%. El concepto calidad figura en la agenda a partir de la Reforma Educativa Integral de 1971, obteniendo un lugar prioritario en todos los planes y programas gubernamentales. Algunos indicadores muestran mejoras recientes, uno de ellos es el número de alumnos por profesor; en 1980 se tenían en promedio 39 alumnos por cada profesor de primaria, uno de los mas altos de América Latina; para 1989 esta relación había disminuido a 32. Otro indicador importante es la cobertura en la educación preescolar, diversos estudios han demostrado que ésta contribuye en gran medida a aumentar la probabilidad de éxito en la educación primaria; este índice fue en 1980 de 17% y en 1990 de 40%.
    Pero el problema más grave es la deserción escolar, en este elemento los determinantes sociofamiliares tienen un peso fuerte en la explicación de la exclusión de la educación, particularmente de los segmentos inferiores de la sociedad; pese a que, en la actualidad, se encuentran en una misma familia distintas escolaridades y responsabilidades en los roles sociales.
    Por primera vez, el Censo del año 2000, hace una indagación de la causa por la que los alumnos abandonan sus estudios, encontrando una razón alarmante hacia la que la calidad de la educación debe dirigir sus esfuerzos, el 27% de los estudiantes de 7 a 29 años que abandonaron la escuela, lo hicieron porque no les gustó estudiar; ello significa que el sistema de enseñanza no resulta atractivo para este porcentaje de estudiantes que abandonan la escuela, significa un reto que los sistemas de enseñanza necesariamente deben enfrentar, las razones por las que se abandonan los estudios se presentan en el cuadro siguiente:

    Puede observarse que la razón predominante de abandono de la educación es de orden económico, ya que por falta de dinero el 35.73% abandonó la escuela, este hecho confirma la idea de que en México la pobreza y la falta de recursos no permiten que las oportunidades sean las mismas.

4. Indicadores Educativos
Se presentan indicadores que sirven de referencia para resaltar la evolución de ciertas características y comparar las diferencias que existen entre regiones.
4.1 Asistencia a la escuela. El Plan de 11 Años no logró su objetivo de primaria universal, que implícitamente pretendía terminar con el analfabetismo; apenas en el ciclo escolar 1999-2000, la población de 6 a 14 años que asiste a la escuela nos da un promedio nacional de 92.08 %. Estamos hablando de que en el futuro se tendrá que un segmento de la población de aproximadamente 7.92% no habrá terminado su primaria. A fines de los setenta se atendía solamente el 78% de los demandantes y fue hasta mediados de los ochenta que se logró atender al 98%.
    En la tabla se observa que es el DF el lugar que presenta un mayor porcentaje de población de 6 a 14 años que asiste a la escuela, para este rango de población es Chiapas el que ofrece menor cobertura de atención.

4.2 Grados de Escolaridad Promedio. En las décadas de 1970 a 1980, la escolaridad promedio nacional aumentó 1.2 años de estudio; de 1980 a 1990 aumentó 1.9 años, pero de 1990 a 2000 este aumento fue de 1.1 año, lo que nos dice que hubo una disminución, pero que puede compensarse cuando se encuentra que la cobertura en educación para la población de 6 a 14 años aumentó 6.27%. En el año 2000 el promedio nacional de años de estudio fue de 7.56 años, si consideramos que la meta actual es de 9 años de estudio, aún existe un rezago de 1.4 años para lograr el objetivo (ver tabla siguiente).
    El único lugar que cumple con esta meta es el DF, pero en el caso de Chiapas existe una distancia de 3.4 años de estudio.

4.3 Diferencias entre la escolaridad de hombres y mujeres
El promedio de escolaridad de las mujeres en 1990 fue de 6.2 años de estudio y el de los hombres 6.8 años, la distancia es de 0.6 años. Para el 2000 esta distancia tiene una ligera reducción: 7.8 años, promedio de estudio de los hombres y 7.3 años, promedio de estudio de las mujeres; lo que refleja la creciente integración de las mujeres a la escuela. Al analizar los porcentajes de la población de 15 años o más con primaria completa, considerando los censos de 1990 y 2000, la distancia también ha disminuido.
    En 1990 la distancia fue de 4.55%, en el 2000 esta distancia se reduce a 3.76%; distancia que tiende a seguir reduciéndose, las mujeres terminan la primaria para buscar las mismas oportunidades que los hombres. La tabla subsiguiente muestra también la situación de la educación secundaria.

    El objetivo de 9 años de estudio para toda la población, en el año 2000 se encuentra a menos de la mitad de ser una realidad, la diferencia entre los hombres y las mujeres que han hecho estudios de secundaria es en 1990 de 3.73%, y en el 2000, 3.72. La diferencia en proporciones, prácticamente se conservan, las mujeres aumentan su nivel de terminación para la primaria, pero en la secundaria la situación sigue siendo la misma.
    Si consideramos a la población de 6 a 14 años que asiste a la escuela, observaremos que el total de la población ha incrementado, en proporción, 7.27%. Este indicador, considerando los últimos dos censos, refleja un aumento menor en los hombres: 5.8% y mayor en las mujeres: 6.7%.
    En el año 2000 la proporción de mujeres que asiste a la escuela es casi la misma que la proporción de hombres.

Conclusión
La situación en la que se encuentra la educación es resultado de un proceso histórico en el que actúan muchos elementos, difíciles de precisar; los problemas que se encuentran deben ser solucionados en un futuro deseable. Parece que los gobiernos han detectado, desde hace algunos años, la necesidad de adecuar el sistema educativo a las necesidades del campo laboral; para ello, han creado instituciones alternativas como CONALEP, lo que parece crear un conflicto entre las universidades tradicionales, que ofrecen educación de acuerdo con sus programas, y las nuevas instituciones técnicas con las que se disputan los recursos.
    Por otro lado, la política educativa se encuentra en medio de un conflicto en el que enfrenta reclamos sociales y de grupos, no existe todavía un proyecto integral en educación, en el que participen la sociedad, las instituciones existentes y las autoridades públicas, sino que sobrevive el conflicto y el choque de intereses. Los cambios que la educación requiere ya no pueden establecerse por simple modificación o ajuste de decretos, la apertura democrática ha generado también la crisis del autoritarismo como modelo de gobierno. La transición educativa sólo será posible si se involucra correctamente a los diferentes actores sociales implícitos en el desarrollo de la educación.
    Pero, en un escenario de globalización, donde se plantea además una nueva concepción de federalismo, la nueva política educativa no es integral sino que es una política regional, que pretende estimular la especialización en la que se encuentran inmersas las regiones dada la composición de los mercados, esto no puede lograrse modificando de la noche a la mañana el sistema de educación básica, situación que no es sencilla, es necesario establecer programas de capacitación que sean capaces de generar resultados más inmediatos.

    Con respecto a la calidad de la educación, ésta sigue siendo el principal problema que enfrenta el sistema educativo; en este sentido, la incorporación de tecnologías novedosas a la enseñanza es un avance importante. Pese a ello y a una elevación en el nivel promedio de escolaridad de la población, no se ha podido remontar la insuficiencia de calidad. La participación de la sociedad en la conducción y manejo de la educación puede ser otro elemento que contribuya para que ésta sea más eficaz.
    Puede pronosticarse que una mayor incidencia femenina en la matricula provocará un descenso en la fecundidad, ya que esta educación genera ingresos, los que aumenta el costo relativo de los hijos y reduce la demanda de los mismos. Para el caso de México se ha encontrado que las mujeres sin escolaridad tienen en promedio 3.4 hijos mas que las mujeres con nivel de preparatoria o más (Parker W. Susan y Pederzini V. Carla: Genero y educación en México).
    En un futuro, como parte del control demográfico, se espera una reducción de la población de cero a catorce años, lo que nos llevaría a una reducción de la matricula, y si se mejoran los índices de reprobación, eficiencia terminal y se logra incorporar a la población excluida de la educación básica, puede pronosticarse una mayor demanda en la cobertura de la educación preescolar, una ligera reducción de la educación primaria y un aumento significativo de la educación secundaria.
    Se aprecia que la política educativa ha tenido como propósito principal la consolidación de la primaria universal, atendiendo sólo el aspecto cuantitativo mas que conducir a la política educativa mediante un proyecto bien definido, su actuación se ha limitado a empatar la oferta con la creciente demanda.

Notas
1. Particularmente el estado de Chiapas.
2. Llamado también modelo de desarrollo "vía sustitución de importaciones".
3. Ya que se consideraba como condición importante para la consecución de otros objetivos.
4. Como el caso del sector electrónico en Jalisco.
5. Administración de López Mateos (1958-64), siendo secretario de la SEP, Jaime Torres Bodet.
6. De acuerdo al censo de 1990, el porcentaje de la población con primaria completa era el 61.76%, para el censo de 2000 fue aproximadamente de 70.36%.
7. Órnelas, Carlos. Op. cit. pp. 27.
8. Ver Guevara Niebla, Gilberto (compilador). La catástrofe silenciosa. Fondo de Cultura Económica. México, 1992.
9. Guevara Niebla, Gilberto. Op. cit. pp. 26.

Bibliografía
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